Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, 24 Eylül’de Birleşmiş Milletler (BM) İklim Zirvesi’nde yaptığı konuşmada Türkiye’nin 2035 yılı için yeni emisyon azaltım hedeflerini açıkladı. Konuşmada, Türkiye’nin 2035 yılında 466 milyon ton emisyon azaltımı sağlamayı amaçladığı belirtildi. Ancak uzmanlar, Ankara’nın bir kez daha ‘‘artıştan azaltım’’ hedeflediğine ve bu çerçevede emisyonların 10 yıl daha artmaya devam edeceğine dikkat çekiyor. İklim STKları ise yeni hedefe ulaşılırsa 2035 yılında emisyonların 2023’e kıyasla %16 daha yüksek olacağını vurguluyor. Peki bu hedefler, iklim kanunu ile getirilen Emisyon Ticaret Sistemi’nin (ETS) işleyişini ne şekilde etkileyecek?
Konuyla ilgili değerlendirmelerini paylaşan Orta Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) İktisat Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. Ebru Voyvoda, ‘‘Bu hedeflerden yola çıkarak iyi işleyen bir ETS tasarımı yapmak oldukça güç. Zira temiz yatırım teşviki sisteminin çalışması için güçlü nedenler oluşmayacaktır,’’ uyarısında bulunuyor.
ETS’nin temelde, şirketleri temiz yatırımlara yönelterek seragazı emisyonlarını azaltmayı hedefleyen bir sistem olduğunu aktaran Voyvoda, bu yatırımların teşvik edilmesinin ise ETS’de oluşacak karbon fiyatına bağlı olduğuna dikkat çekiyor. Buna göre, kotasının üzerinde kirleten bir şirketin iki seçeneği bulunuyor: Emisyonlarını azaltacak yatırımlar yapmak ya da kotası ile aradaki farkı ETS sisteminden satın almak. ‘‘Bu kararda belirleyici olan, teknolojik yatırımlar yapmak ile ETS’den kota satın almanın görece maliyeti olur,’’ diyen Voyvoda, şirketleri temiz yatırımlara yönlendirecek karbon fiyatlarının ancak güçlü azaltım hedefleriyle oluşabileceğini aktarıyor ve ekliyor: ‘‘Yoksa çok düşük ve teşvik edici olmayan karbon fiyatları, ETS’nin yatırım teşviki fonksiyonunu yitirmesine ve kağıt üzerinde var olan ama işlemeyen bir sistem haline gelmesine neden olur.’’
Yeni iklim hedeflerinde Ankara, bir kez daha ‘‘artıştan azaltım’’ hedefliyor; bu çerçevede emisyonlar, 10 yıl daha artmaya devam edecek. ODTÜ İktisat Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. Ebru Voyvoda, ‘‘Bu hedeflerden yola çıkarak iyi işleyen bir ETS tasarımı yapmak oldukça güç,” diyor. (Fotoğraf: Cemrecan Yurtman)
Prof. Dr. Ebru Voyvoda’nın konuyla ilgili değerlendirmelerini aşağıda paylaşıyoruz:
ETS, piyasa temelli olduğu için tercih edildi
Türkiye’de iklim kanunu tartışmalarının da etkisi ile ‘‘iklim politikası eşittir emisyon ticareti’’ gibi bir yanılsama olasılığı ortaya çıktı. Oysa iklim politikası dediğimizde sadece emisyon ticaretinden bahsedemeyiz. Çok daha kapsamlı, iklim, ticaret, sanayi, enerji ve sosyal politikaları bir arada düşünmemiz gerektiren bir çerçeveden söz ettiğimizi hatırlamak gerekiyor.
İçinden geçtiğimiz küresel politik ekonomik dönem, en azından belli coğrafyalar için, hala ‘‘piyasa temelli çözüm’’ seçeneğini önceliklendirme eğiliminde. Emisyon ticaret sistemi de ‘‘kirleten öder’’ ilkesine dayandığı için çevresel açıdan, piyasa sistemine dayandığı için de iktisadi dinamikler açısından kabul edilebilir seçenek olarak ortaya çıkıyor. Türkiye de farklı nedenlerden – ama sanırım en çok da ‘‘piyasa temelli’’ seçeneğin çekici görünmesinden dolayı- doğrudan müdahale yerine ETS sistemi kurulmasını önceliklendiriyor. Aslen ETS sistemi kurulumu, Dünya Bankası’nın 2013’teki ‘‘Piyasaya Hazırlık Programı’’ (Project for Market Readiness, PMR) hibe programından beri gündemde olan ve hazırlıkları devam eden bir proje.
ETS nasıl işliyor?
Emisyon Ticaret Sistemi’nde devlet, kendi iklim hedefleri doğrultusunda bir kota belirliyor. Örneğin Avrupa Birliği’nde bu hedef, 2030 yılında emisyonları, 1990 yılına kıyasla en az %55 azaltmak.
Bu kota, toplam sera gazı salımı için de üst sınır belirliyor. Bu üst sınırı oluşturan toplam miktar, belirlenen yıllık hedeflere göre giderek azalıyor.
Belirlenen bu toplam kota, ekonomik büyüme ve sektörün enerji yoğunluğu gibi kriterler dikkate alınarak, farklı sektörler arasında paylaştırılıyor ve sektörel emisyon izinlerine (karbon kotalarına) dönüştürülüyor.
Devlet ‘‘piyasa düzenleyici’’ rolünde
Burada amaçlanan, şirketlerin daha temiz teknolojilere geçmesini teşvik ederek kendi kotasının altında salım yapmasını sağlamak. Kota altında kalmayı başaran şirketler, kullanmadıkları hakkı emisyon ticaret sistemi üzerinden kotalarını aşan şirketlere satarak gelir elde edebiliyorlar.
Devlet burada doğrudan müdahale eden, aktif bir politika setini düzenleyen ve yöneten olmak yerine ‘‘piyasa düzenleyicisi’’ rolü üstlenmiş oluyor.
Düşük karbon fiyatı, ‘‘kağıt üstünde’’ ETS yaratır
Diyelim ki siz 100 birim seragazı emisyon salımı yapan bir üretim birimisiniz. Eğer 100 birimin üzerinde ya da ona yakın bir kotanız, yani kirletim hakkınız varsa ve bu kota size devlet tarafından ücretsiz olarak sunulduysa, sizin için herhangi bir piyasa oluşmasına gerek yoktur. Öte yandan bu yıl için 50 birimlik kotanız varsa, ya bu farkı azaltmak için ya yeni teknolojik yatırımlar yaparsınız ya da aradaki farkı ETS sisteminden satın alırsınız. Bu kararınızda da belirleyici olan, teknolojik yatırımlar yapmak ile ETS’den kota satın almanın görece maliyeti olur.
Dolayısıyla seragazı emisyonuna neden olan sektör ve şirketlerin temiz yatırıma yönelmeleri için onları bu yöne teşvik edecek bir fiyat düzeyinin oluşması önemli. Bu da ancak var olan seragazı salımları ile hedeflenen salım düzeyleri arasında anlamlı bir fark yaratarak, yani güçlü azaltım hedefleri belirleyerek sağlanabilecek bir şey. Yoksa çok düşük ve teşvik edici olmayan karbon fiyatları, ETS’nin yatırım teşviki fonksiyonunu yitirmesine ve kağıt üzerinde var olan ama işlemeyen bir sistem haline gelmesine neden olur. Avrupa Birliği’nin (AB) ETS deneyimi, bu olasılıkların düşük olmadığını da gösteriyor.
Kotasını aşan şirketlerin, daha az kirliliğe neden olmak için teknolojik yatırımlar yapma veya ETS’den kota satın alma seçeneği bulunacağını anlatan Voyvoda, teknolojik yatırımların teşvik edilmesi için karbon fiyatının düşük olmaması gerekeceğini vurguluyor: ”Bu da ancak var olan seragazı salımları ile hedeflenen salım düzeyleri arasında anlamlı bir fark yaratarak, yani güçlü azaltım hedefleri belirleyerek sağlanabilecek bir şey.” (Fotoğraf: Abdo Alshreef)
Yeni iklim hedefleri ile iyi işleyen ETS tasarlamak güç
Geçtiğimiz hafta Türkiye, seragazı salım hedefleri için tarihsel patikaya yakın bir patika açıkladı ve yine bu patika ile uyumlu hedefler verdi. Kısacası Türkiye’nin hedeflediği seragazı salım seviyeleri, herhangi bir ek ve güçlü iklim politikasının uygulanmadığ ve şu anki koşullarda oluşacak salım seviyelerinden çok da farklı değil. Bu hedeflerden yola çıkarak iyi işleyen bir ETS tasarımı yapmak güçleşiyor. Zira bu teşvik sisteminin çalışması için güçlü nedenler oluşmayacaktır.
Bunu yanında yine de işlevsel düzeyde fiyatların oluştuğu bir sistemde, ETS’ye dahil olan sektör ve şirketler ile dahil olmayanlar arasında ‘‘yükü paylaşım’’ açısından önemli eşitsizlikler ortaya çıkacak; bazı sektörler için ek maliyetler oluşurken diğerleri bundan muaf tutulacak. Bu durum da istihdamda ve sosyal yaşamda var olan eşitsizlikleri daha da derinleştirme riski taşıyor.
Yüksek kota ya da ücretsiz tahsisatlar, sistemin işleyişi için gerekli düzeyde fiyat oluşturmadığı gibi, bazı şirketler için oldukça büyük, kolay kazançlara yol açabiliyor. Bir çalışmaya göre AB’de karbon yoğun sektörlerde faaliyet gösteren şirketler, ücretsiz tahsisatlarını satarak altı sene içinde kendi üretim faaliyetleri dışında 24 milyar Euro kazanç elde ettiler. Bu durum, Türkiye gibi makroekonomik dinamikleri oldukça kırılgan bir ülke için yeni spekülatif alanlar açmak anlamına gelecektir.
Ücretsiz tahsisatlar, haksız kazanca yol açabilir
2005 yılından beri işleyen AB ETS, ‘‘geç izleyici’’ konumundaki Türkiye için önemli çıkarımlar sunuyor. Örneğin yüksek kota ya da ücretsiz tahsisatlar, sistemin işleyişi için gerekli düzeyde fiyat oluşturmadığı gibi, bazı şirketler için oldukça büyük, kolay kazançlara yol açabiliyor. Bir çalışmaya göre AB’de karbon yoğun sektörlerde faaliyet gösteren şirketler, ücretsiz tahsisatlarını satarak altı sene içinde kendi üretim faaliyetleri dışında 24 milyar Euro kazanç elde ettiler. Bu durum, Türkiye gibi makroekonomik dinamikleri oldukça kırılgan bir ülke için yeni spekülatif alanlar açmak anlamına gelecektir. Bu açıdan eğer ETS’nin hakikaten işe yarar bir biçimde hayata geçirilmesini istiyorsak, neyin işleyip neyin işlemediğini düşünmemiz gerekiyor.
Türkiye’nin özgün koşullarını dikkate alan, şeffaf bir ETS gerekli
AB Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM), Avrupa’nın kendi iklim hedefleri doğrultusunda adımlar atmaya devam etmesi halinde özellikle küresel ticarette rekabette dezavantajlı konuma düşecek sektörleri geliştirdiği bir politika. Rekabetçi ortamı eşitlemeyi, ‘‘karbon kaçağını’’ önlemeyi ve diğer ülkeleri de iklim politikalarına teşvik etmeyi amaçlayan bir ithalat vergisi politikası.
AB’nin tek yönlü olarak hayata geçirme amacında olduğu bu politika, kuşkusuz ki AB ile ticaret ilişkisi olan her ülkeyi aynı şekilde etkilemeyecek. O nedenle Türkiye’nin durumuna, kendi özgün koşulları içinden bakmak ve değerlendirmek gerekiyor.
Çalışmalarımıza göre, Türkiye’nin ihracata dönük sektörlerini koruyabilmesi ve iklim hedeflerini gerçekleştirebilmesi için, AB ETS ile daha uyumlu ve bunun yanı sıra Türkiye’nin özgün koşullarını da dikkate alan, şeffaf bir ETS tasarımı büyük önem taşıyor.
ETS’nin nasıl tasarlanacağı, hangi sektörler için nasıl sorumluluklar belirleyeceği, bunların firma düzeyine yansımaları kuşkusuz önemli. Ayrıca kotaların nasıl belirleneceği, tahsisat türleri, takvim ve gelirlerin kullanım mekanizmaları konusunda da son derece şeffaf ve kamuoyunda bu sistemin yeni bir spekülatif kazanç, kayırma sistemi olarak algılanmasının önüne geçecek bir yol izlemek gerekiyor.
Prof. Dr. Ebru Voyvoda hakkında:
Prof. Dr. Ebru Voyvoda, 2004 yılından bu yana, Orta Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) İktisat Bölümü’nde öğretim üyesi olarak görev yapmaktadır. Yüksek Lisans (1998) ve Doktora (2003) çalışmalarını Bilkent Üniversitesi’nde tamamlamış, 2003-2004 yıllarında ise University of Utah’da (ABD) misafir araştırmacı olarak çalışmıştır.
Voyvoda, 2011-2012 akademik döneminde Almanya’daki Avrupa Ekonomik Araştırmalar Merkezi’nde (ZEW) bulunmuş, iklim değişikliğinin
ekonomik etkileri/çevre politikalarının nesiller arası etkileri üzerine araştırma yapmıştır. 2015-2016’da ise İsviçre’deki Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı’nda sanayileşme, yapısal dönüşüm ve büyüme konularını çalışmıştır. 2022-2023 döneminde ise İstanbul Politikalar Merkezi’nde Mercator-İPM Araştırmacısı olarak bulunmakta, Türkiye’de uygulanacak bir karbon fiyatlandırma politikasının olası dağılımsal etkilerini araştırmaktadır. Voyvoda’nın çalışmaları, enerji-çevre-ekonomi modellemeleri ve ekonomi politikasına odaklanmaktadır.
(Haberin kapak fotoğrafı: Sami Türk)
